Entre 1932 et 1938, l’État libre d’Irlande remit en question certains aspects de la dépendance économique qui le liait au Royaume-Uni. Ce conflit, souvent réduit à une querelle tarifaire autour des “land annuities”, fut un affrontement politique entre deux souverainetés, celle du jeune Etat libre d’Irlande et celle de la couronne britannique. Dans le contexte post Première Guerre mondiale et du bouleversement de la Crise de 1929. Il s’agit d’une épreuve de force dans un contexte d’interdépendance commerciale forte, dans lequel aucun des deux protagonistes ne souhaite rompre totalement car cela l’exposerait à de graves répercussions économiques. Pourtant, malgré la disproportion de puissance économique, ce furent les objectifs irlandais qui eurent gain de cause. Fut obtenu : l’annulation des annuités, la récupération des infrastructures portuaires et la consolidation politique du parti d’Eamon De Valera, le Fianna Fáil.
Une relation du faible au fort, ou la faible Irlande su jouer de ses quelques atouts et du contexte pressant subi par le gouvernement britannique.
Pour comprendre cette victoire, il faut replacer le conflit dans son contexte : celui d’un État libre d’Irlande sorti d’une guerre civile fratricide, dotée d’une économie massivement agricole et dépendante des marchés britanniques. Dans le même temps le Royaume-Uni est affaibli par la crise économique et les effets de la première guerre mondiale. La guerre économique fut donc l’enchevêtrement de dynamiques économiques globales, de calculs politiques et de choix idéologiques divergents quant à l’orientation future de l’Irlande.
L’économie irlandaise avant 1932 : dépendance structurelle et volonté d’autonomie
L’État libre d’Irlande en 1921 hérite d’une économie sous-développée, dominée par une agriculture tournée vers l’exportation. Après la guerre civile de 1922-1923, le parti au gouvernement, le Cumann na nGaedheal consacre ses premières années à stabiliser un système fiscal viable. L’économie reste toutefois grandement dépendante du marché britannique : en 1929, 86 % des exportations irlandaises sont constituées de nourriture et de boissons, et près de 90 % sont destinées au Royaume-Uni, tandis que 60 % des importations proviennent de Grande-Bretagne, principalement du charbon et des biens manufacturés.
Cette interdépendance est un héritage de la domination britannique. L’Irlande fournit alors de la viande, du bétail, des produits laitiers et de la volaille. Le marché agricole du Royaume-Uni est alors l’un des plus ouverts du monde qui offre un bon débouché aux productions irlandaises mais soumis à la également à la concurrence étrangère. L’industrie britannique, elle, trouve en Irlande un marché captif pour ses produits manufacturés par l’impossibilité de mettre en place une concurrence par manque de financement.
Le ministre McGilligan, ministre de l’industrie et du commerce entre 1924 et 1932 résume dès la fin des années 1920 la vulnérabilité de l’Irlande dans cette situation : une économie produisant « un peu plus de la moitié seulement de ses besoins en biens manufacturés, n’est pas un pays riche ». Cependant, malgré la conscience de cette dépendance, les dirigeants irlandais demeurent hésitants à s’en dégager, en particulier dans un environnement international où règne le libre-échange ainsi que par les risques économiques.
La Crise de 1929 : Un choc mondial aux multiples effets
La crise de 1929 frappe de plein fouet les pays industrialisés, mais son impact initial sur l’Irlande est atténué, en effet, tant que la Grande-Bretagne conserve son étalon-or, l’économie irlandaise, qui lui est arrimée, reste stable. Cependant, la situation agricole se détériore rapidement. La décennie s’ouvre sur ce que les contemporains qualifient de « serious agricultural depression». Les prix agricoles s’effondrent, en raison de la surproduction. Les revenus paysans chutent et les exportations deviennent plus difficiles en raison du fait que chaque état cherche à protéger son agriculture propre.
Ce contexte nourrit en Irlande une critique ancienne de la société industrielle, relayée par la hiérarchie catholique très puissante en Irlande. L’idée de supériorité d’une économie rurale autosuffisante sur une société industrielle dépendante des capitaux et surtout de marchés étrangers s’en voit renforcée. Cela bénéficie au parti Fianna Fail de De Valera. Par ailleurs, la chute des prix alimentaires allège le coût de la vie pour les ménages les plus pauvres. La diminution des prix des céréales réduit également le coût de l’alimentation du porc et de la volaille, prix cruciaux pour le monde paysan.
Enfin, la crise de 1929 modifie le paysage politique. Pour le parti Fianna Fáil, fondé sur la promesse d’une autonomie politique et économique complète, la Grande Dépression offre une justification nouvelle : si les grandes puissances s’effondrent, l’Irlande doit rompre ses liens de dépendance et reconstruire une économie protégée, et moderne. Il s’agit de gagner en souveraineté mais également, grand sujet de l’époque, de réduire l’émigration irlandaise.
Victoire du Fianna Fáil et suspension des “land annuities”
En mars 1932, le Fianna Fáil, dirigé par Éamon de Valera, remporte les élections et forme un gouvernement minoritaire mais soutenu par le Labour. La crise donne à ses idées un retentissement inédit. Son programme, façonné avant 1929, prône la souveraineté économique, le développement d’une industrie protégée, la fin de l’émigration, et la revalorisation du monde rural.
Dès son arrivée au pouvoir, de Valera prend une décision lourde de conséquence, il suspend le paiement des land annuities. Ces annuités résultent des lois foncières qui avaient permis aux fermiers irlandais d’acquérir des terres auprès des propriétaires britanniques grâce à des prêts garantis par l’État anglais. Elles représentent près de 5 millions de livres par an, soit l’équivalent de plusieurs points de PIB du jeune Etat Libre. Le gouvernement irlandais dénonce ces paiements comme un fardeau injuste, supérieur, selon sa propre comparaison, à la charge des réparations imposées à l’Allemagne après la Première Guerre mondiale. Notons également que nombre de fermiers irlandais ont vendu leurs terres afin de se nourrir durant la grande famine de 1845. Elles furent souvent rachetées par des propriétaires anglais. Il est donc certain que le fait de devoir payer une dette à l’Etat britannique qui s’est illustré par son inaction durant la Grande famine et avec pour sujet la propriété agricole constituait un symbole inacceptable pour le nouveau gouvernement.
Sur le plan juridique, même le Trésor britannique reconnaît en privé qu’un arbitrage strictement légal pourrait éventuellement donner raison à l'Etat Libre d’Irlande, car les accords de 1926 imposant les annuités contredisaient les accords de 1921 affirmant que l’Irlande ne contribuerait plus à la dette britannique sans consentement parlementaire. C’est justement ce risque d’être contredit par un arbitrage international qui rend Londres réticent à toute procédure neutre.
L’Empire britannique contre-attaque
Pour le gouvernement britannique, la question des annuités n’est pas seulement financière. Elle touche à l’autorité de l’Empire et à la loyauté envers la Couronne. Mais le premier ministre britannique Ramsay MacDonald fait face à une contradiction. Le Royaume-Uni est lui-même Victime de la crise : entre 1932 et 1933, le nombre de chômeurs est de 2,5 à 3 millions. Les exportations britanniques ont chuté de moitié entre 1929 et 1931. Une rupture brutale avec l’Irlande, l’un de ses meilleurs marchés d’exportations, serait économiquement dangereuse.
La pression politique est pourtant forte. Churchill et d’autres partisans des annuités dénoncent une montée des concessions faites à l’Irlande. La presse, du Times au Manchester Guardian, insiste sur la nécessité de fermeté, tout en reconnaissant qu’un compromis serait préférable à une humiliation britannique.
Finalement, Londres réagit en imposant des « emergency duties » sur les exportations agricoles irlandaises, particulièrement le bétail, qui se retrouve soumis à des droits atteignant 68 à 88 % de son prix initial en 1935. L’objectif est politique : affaiblir la base électorale rurale du Fianna Fáil et provoquer la chute du gouvernement de Valera pour pousser le Cumann na nGaedhael jugé plus conciliant. Cette stratégie échoua.
La riposte irlandaise : protectionnisme massif et réorientation économique
De Valera utilisa la crise pour renforcer son projet économique. Il impose des taxes sur le charbon, le ciment, le sucre, l’acier, le fer britanniques. Dans un contexte mondial où le protectionnisme se répand, l’Irlande accélère une tentative de mutation économique. Entre 1931 et 1936, le niveau moyen des taxes douanières irlandaises passent de 9 % à 45 %, et le nombre de marchandises soumises à ces dernières passe de 68 à 281. En 1937, près de 1 947 produits sont soumis à un contrôle des importations.
Le premier budget du Fianna Fáil, fut qualifié plus tard par l’historien MacEntee de « premier budget keynésien de l’île ». Les dépenses publiques sont augmentées, financées par de nouvelles taxes et un déficit modéré. L’État entreprend de développer des industries pour absorber le chômage et réduire la dépendance envers la Grande-Bretagne. Si la guerre économique compromet une partie de ces ambitions, elle en renforce la légitimité idéologique : la crise montre que l’Irlande ne peut compter sur la stabilité de marchés étrangers.
Sur le plan social, plusieurs groupes profitent des réformes du Fianna Fáil. Les petits fermiers, moins affectés que les grands exportateurs, bénéficient d’aides élargies, notamment l’accès en 1933 aux allocations chômages. Les salaires et l’emploi augmentent dans les secteurs non agricoles. Lors des élections de 1933, le Fianna Fáil dépasse les 40 % et renforce son assise politique. La stratégie britannique visant à provoquer son effondrement se transforme en catalyseur de sa popularité.
1934-1938 : gestion de crise, ajustements politiques et recherche d’un compromis
Dès 1934, un premier accord est trouvé avec le “Coal-Cattle Pact”, qui rétablit certains échanges, principalement sur le charbon et le bétail. Mais le conflit perdure sur les produits autres. Les deux parties sont cependant bloqués, l’Irlande ne peut se passer totalement du marché britannique, et la Royaume-Uni sait qu’une rupture totale pousserait probablement de Valera vers les républicains radicaux ou l’IRA, avec un risque d’instabilité majeure, surtout que la question Nord-Irlandaise reste en suspens. Dès les premières années du conflit, des observateurs britanniques tels que Pakenham, membre du “Conservative Research Department” établi par Neville Chamberlain, soulignent le danger politique d'une pression excessive : isoler de Valera risquerait de radicaliser l’Irlande voire de provoquer une crise révolutionnaire. Une montée du bolchevisme est même crainte.
À Londres, la question devient de plus en plus politique. Si la défense des annuités reste le discours officiel, beaucoup reconnaissent en privé que les chances britanniques de les imposer à long terme sont faibles. L’obstacle le plus important est désormais la souveraineté : céder à de Valera reviendrait à reconnaître sa capacité à remodeler le traité de 1921, ce que craignent les conservateurs.
Dans ce contexte, les négociations échouent régulièrement. De Valera propose à plusieurs reprises un arbitrage international. Que le premier ministre Thomas refuse, insistant pour un tribunal impérial, que l’Irlande considère comme partial. Les incompréhensions se multiplient, notamment autour du sens du mot « arbitrage » : l’Irlande veut une décision sur le montant réellement dû, tandis que les Britanniques ne veulent qu’un avis juridique strict sur la validité du traité existant, sans possibilité de révision.
La pression politique se renforce encore pour le Royaume-Uni. En effet, la conférence impériale d’Ottawa, censée renforcer l'unité économique de l’Empire, s’ouvre durant une guerre commerciale. L’irritation des dominions face à l’indiscipline de l’État Libre d’Irlande complique la position britannique.
1938 : Chamberlain, la crainte de la guerre avec l’Allemagne et sortie de crise
Le tournant décisif vient de la situation internationale. Dès 1937-1938, la montée des tensions en Europe, en particulier la politique agressive de l’Allemagne, modifie les priorités de Londres. La question irlandaise, jusque-là gérée comme un problème colonial et constitutionnel, devient un enjeu de sécurité. Les ports militaires conservés par la Grande-Bretagne en vertu du traité de 1921, les Treaty Ports, apparaissent désormais plus comme une source de friction que comme un atout stratégique.
Chamberlain, soucieux d'apaiser toutes les tensions périphériques avant un conflit désormais probable, cherche une solution. Le Trésor, après examen, conclut que l’État libre d’Irlande ne pourra jamais payer les annuités intégralement. Il recommande donc d’accepter un compromis. Londres estime également qu’il vaut mieux une Irlande neutre et bien disposée qu’une Irlande hostile, agitée par l’IRA et susceptible de devenir un point faible dans une guerre européenne.
Les négociations aboutissent en 1938 à un accord : l’Irlande verse 10 millions de livres en un paiement unique, en échange de l’annulation complète des annuités et du retour des Treaty Ports à la souveraineté irlandaise. Les restrictions commerciales sont levées des deux côtés. Pour l’Irlande, l’accord constitue un succès diplomatique. Pour la Grande-Bretagne, c’est un compromis imposé par de nouvelles réalités stratégiques.
Bilan économique, social et politique : une victoire irlandaise
Du point de vue économique, l’Irlande a indéniablement subi des pertes : selon les estimations, environ 3 % du PIB par an entre 1932 et 1938, soit 31,5 millions de livres au total. Cependant, ces coûts doivent être mis en balance avec les gains à long terme. Le conflit permet à l’Irlande de se débarrasser d’une dette estimée à 100 millions de livres, en échange d’un paiement unique de 10 millions. La récupération des ports, renforcent considérablement sa souveraineté, ce qui deviendra crucial lors de la Seconde Guerre mondiale.
La guerre économique renforce le Fianna Fáil. Les petits fermiers, peu affectés par les sanctions, voient leurs conditions stabilisées grâce aux réformes sociales. Les ouvriers urbains bénéficient de la hausse de l’emploi industriel. Le parti de de Valera sort de la période plus populaire qu’en 1932. Le calcul britannique visant à provoquer un soulèvement électoral contre lui est un échec. Les Britanniques, doivent donc progressivement accepter ce qu’ils refusaient en 1921 : un partenaire irlandais résolu à redéfinir leur relation bilatérale.
Felix Champseix
MBA Stratégie et Intelligence Économique SIE29 de l’Ecole de Guerre Economique
Bibliographie
Keogh, Dermot, et Andrew MacCarthy. Twentieth Century Ireland: Revolution and State Building. Rev. ed, Gill & Macmillan, 2005. New Gill History of Ireland 6.
Maclennan, Alexandra. Histoire de l’Irlande: de 1912 à nos jours. Éd. actualisée, Éditions Tallandier, 2021.
David Gahan, The Land annuities agitation in Ireland 1926-32 National University of Ireland, 2017
Canning, Paul. « The Impact of Eamon De Valera: Domestic Causes of the Anglo-Irish Economic War ». Albion: A Quarterly Journal Concerned with British Studies, vol. 15, no 3, 1983, p. 179‑205.
O’Rourke, kevin. Burn Everything British but Their Coal: The Anglo-Irish Economic War of the 1930s. vol. 51, no 2, 1991, p. 357‑66.
Daly, Mary E. « The Irish Free State and the Great Depression of the 1930s: The Interaction of the Global and the Local ». Irish Economic and Social History, vol. 38, 2011.