L’incertitude sur l’avenir constitutionnel de la Belgique

Depuis son indépendance en 1830, la Belgique est une Nation dont l’histoire récente est marquée par une forte question communautaire liée à des tensions linguistiques et culturelles, économiques et idéologiques. Aujourd’hui divisée en trois territoires distincts correspondant à trois communautés linguistique séparées, la Belgique fédérale traverse une crise politique et institutionnelle sans précédent ce qui interroge sur la possible scission entre la Flandre et la Wallonie.

La prise de conscience par une provocation médiatique

En décembre 2006, la diffusion de l’émission « Bye Bye Belgium » par la chaîne de télévision publique belge francophone (RTBF) marque les esprits et ravive les tensions entre les communautés francophones et néerlandophones. L’objectif annoncé était, dans la continuité du documentaire sur l’histoire du pays depuis l’indépendance, intitulé « Moi, Belgique », de présenter une enquête sur l’avenir de la Belgique, réalisée auprès de la population, et de susciter le débat sur un scénario de fiction : l’auto-proclamation de l’indépendance flamande et les conséquences de la sécession Belge.

Face à cette mise en scène, les réactions sont globalement négatives. L’initiative est fustigée car elle est susceptible de fragiliser encore davantage la stabilité politique du pays en créant un vent de panique au sein de la population. Pour autant, le documentaire est suivi d’un débat, réunissant des représentants des principaux partis politiques francophones et néerlandophones, ce qui démontre l’intérêt des personnalités présentes et la fracture du paysage politique sur le sujet.

En 2010, la télévision publique flamande VRT diffuse à son tour une émission spéciale « le Plan B » sur les ressemblances et différences entre la Flandre et la Belgique francophone. Le documentaire réalisé par des chercheurs se concentre sur les conséquences d’un éclatement du pays et les difficultés liées à l’organisation d’une séparation. En marge de cette émission, les principaux partis francophones à travers leurs représentants Laurette Onkelinx et Elio Di Rupo affirment qu’« il faut se préparer à une fin de la Belgique ».

Entre ces deux dates, la fiction est devenue réalité : une crise institutionnelle d’ampleur s’est progressivement installée en Belgique et l’idée de la scission entre la Flandre et la Wallonie s’est imposée dans l’opinion publique. Malgré les tentatives de compromis initiés par les gouvernements successifs pour réformer le système fédéral, la question de la rupture communautaire entre francophones et néerlandophones apparaît désormais comme une évidence. 

Alors qu’une enquête du quotidien Belge Libre confirme que l’opinion publique est plus favorable à l’unité nationale de la Belgique et au maintien de la Belgique fédérale, elle prévoit qu’en 2024 les partis nationalistes N-VA et Vlaams Belang bénéficieront d’une majorité absolue au parlement ce qui relance l’idée d’un possible divorce de la Belgique.

Une histoire complexe qui laisse des traces

En 1830, Belgique a été conçue comme un État unitaire en réaction contre les particularismes locaux. Le français est la seule langue utilisée dans la vie politique, administrative, judiciaire et militaire.  Avec la politique d’assimilation menée par Léopold 1er, la langue, de facteur d’unité nationale devient un facteur de division entre les populations. Le mouvement de francisation provoque une réaction violente avec une organisation de mouvements pour la persistance de la langue néerlandaise sur le territoire.

A partir de 1845, le mouvement radical flamingant fait ainsi son apparition avec l’émergence d’un unilinguisme flamand en réaction aux mesures discriminatoires et à l’establishment de l’administration francophone. La reconnaissance forcée de ses revendications linguistiques et culturelles amène différentes réformes institutionnelles :  l’instauration du suffrage plural pour les couches sociales moins francisées, l’extension de de l’emploi public et des décisions de justice dans la langue néerlandaise (1883), l’introduction du flamand comme une langue officielle à part entière (1898), l’égalité dans l’accès aux fonctions dans la justice, l’enseignement et l’administration (1900).

Des parlementaires catholiques flamands adoptent un plan minimal élaboré par le « Katholieke Vlaamsche Landsbond », visant à obtenir des réformes plus radicales : l’adoption du néerlandais comme langue de l’administration, de la justice, de l’enseignement, à égalité avec le français. Devant la résistance du gouvernement face aux réformes demandées, les positions se durcissent autour de la question linguistique et aboutissent à l’élaboration d’une première frontière se basant sur un recensement des populations.

Les conséquences de la première guerre mondiale

A la suite de la première guerre mondiale, le roi Léopold III demande une mission pour l’instauration d’un gouvernement d'unité nationale chargé de réformer la constitution. La reconnaissance officielle du bilinguisme provoque un malaise en Wallonie confrontée à une situation économique et démographique préoccupante.  C’est dans ce contexte que le mouvement wallon s’organise pour répondre à la menace, revendiquer la suprématie du français et défendre les intérêts économiques des francophones. Le Congrès national wallon se prononce en faveur de la séparation administrative entre la Flandre et la Wallonie accélérant le remplacement du modèle d’union nationale par le modèle fédéral.

Après la seconde guerre mondiale, le retour au pouvoir du roi Léopold III soutenu par les nationalistes flamands engendre des émeutes en Wallonie. A partir de 1950, la montée des tensions entre néerlandais et francophones se fait plus forte et se manifeste par différents événements :

. Une forte réaction du mouvement flamingant contre l’idée d’une Belgique fédérale et la demande par les associations catholiques flamandes d’une révision de la constitution pour l’affirmation d’une prééminence flamande dans un contexte d’inversion des forces démographiques et économiques.

. Une demande par les wallons de la constitution d’une fédération belge ce qui amène une progression de la sphère d’influence francophone dans la région de Bruxelles au moment du grand recensement susceptible de modifier les frontières linguistiques au bénéfice des francophones.

. Une confrontation psychologique résultant d’un lourd héritage politique et symbolique de la domination francophone (réglementation de l’usage des langues dans l’administration, protection des intérêts culturels, perte des privilèges et des avantages économiques).

Dans ce contexte, la question communautaire devient de plus en plus prégnante avec la recherche d’un compromis autour d’une frontière linguistique.

Un affrontement entre deux modèles idéologiques : le nationalisme contre le fédéralisme

L’histoire des réformes en Belgique permettent de comprendre l’évolution progressive d’un modèle d’union nationale vers un modèle fédéral. La reconfiguration du paysage politique et institutionnel en Belgique est le résultat de lois linguistiques qui mettent fin au modèle de la Belgique unitaire et permettent d’inscrire la question communautaire dans la constitution.

. En avril 1962, une première réforme de la Constitution belge fixe la frontière linguistique entre la Wallonie et la Flandre en échange de régimes de « protection » pour la minorité francophone linguistique et de régimes particuliers sur l'emploi des langues dans certaines communes où les deux groupes linguistiques cohabitent.

. En novembre 1962, une seconde réforme de la Constitution instaure le bilinguisme dans dix-neuf communes de Bruxelles, ce régime de facilités transfère plus d'autonomie aux entités fédérées, qui deviennent la Région Bruxelles-Capitale, dotée de son propre gouvernement et de son assemblée législative.

. En 1970, une troisième réforme règle définitivement la question de l’emploi des langues dans l’enseignement qui est un sujet de tension entre les communautés depuis le transfert et le détachement de la section francophone de Louvain et de Bruxelles capitale en Wallonie.

Les projets de réforme initiés par les gouvernements successifs vont dans le sens d’une séparation linguistique et culturelle du pays.  La Belgique fédérale est désormais composée dans sa nouvelle configuration de trois Communautés régionales flamandes, wallonnes et germanophones. Chacune dispose d’une structure législative et d’une structure exécutive propre, en plus de celles de l'État fédéral. Une des difficultés majeures de cette construction institutionnelle est la superposition entre les Communautés et les Régions : au cœur du débat institutionnel, la Région de Bruxelles est géographiquement enclavée en Flandre et son financement dépend de l'État fédéral. Les communautés flamande et française ont des compétences sur le territoire de Bruxelles-Capitale, la Flandre a choisi de fusionner ses institutions législative et régionale en un seul parlement et gouvernement, et a nommé Bruxelles capitale de la Flandre alors que la Wallonie a choisi Namur.

Les évolutions prévues par ces lois linguistiques provoquent un mécontentement au sein des formations politiques :

. Les partisans de la Belgique unitaire s’opposent à la révision de la constitution qui fait de l’exception la norme et de la concession un droit permanent. Ils considèrent que les régimes de facilité des communes dans la région Bruxelles sont transitoires et doivent permettre aux francophones de s’assimiler à la population flamande ;

. Les mouvements nationalistes considèrent les facilités accordées aux communes de Bruxelles comme une menace par rapport au recensement de la population. Il s’agit de protéger la région flamande contre le processus de francisation de la région bruxelloise.    

Des négociations très difficiles

Dans ce contexte, le statut de la Belgique est au cœur de négociations pour trouver un consensus entre francophones et flamands. La difficulté de former un gouvernement de coalition en l’absence de majorité dans un contexte de fracturation du paysage politiquement met en échec le modèle fédéral. Si les partis flamands n’hésitent pas à former des coalitions pour peser dans les négociations en s’appuyant sur le principe de l’unilinguisme régional, les partis francophones ne parviennent pas à trouver une cohésion sur les questions institutionnelles avec d’une part les francophones de la Région Bruxelles-Capitale qui souhaitent davantage de souplesse dans l’application du droit linguistique et la Wallonie qui souhaite sauvegarder ses intérêts économiques dans le cadre du système fédéral.

D’un côté, la réforme de l’État est poussée par le poids de plus en plus important des partis nationalistes et régionalistes dans le paysage politique. En effet, à la suite des revendications autonomistes de la Flandre en 2007, l’État fédéral Belge traverse une crise sans précédent avec un retour de la question communautaire dans le débat public. Cette crise institutionnelle se marque par une fracture de l’échiquier politique sur la question de la réforme de l’État. Les partis flamands sont partisans d'une régionalisation accrue des compétences tandis que les partis francophones soutiennent la recentralisation administrative. 

De l’autre, la crise institutionnelle résulte d’une divergence de points de vue sur l’histoire. Le PS francophone est attaché à l'unité du pays sur le plan économique et se situe clairement à la gauche de l'échiquier politique, le N-VA flamand recherche la séparation de la Belgique et la création d'une république flamande. Ces deux partis antagonistes sont néanmoins condamnés à négocier pour former un gouvernement.

Les forces en présence dans le paysage politique belge

A partir de 1960, le paysage politique belge évolue considérablement. Les trois grands partis traditionnels, le partis social-chrétien(1968), libéral (1970) et socialiste (1978) se scindent successivement tous en deux mouvements francophones et néerlandophones, les tensions à l’intérieur de ces partis devenant trop fortes. D’autre part apparaissent des formations à ambition communautaire, dont l’audience crut considérablement.

Il est possible de distinguer deux tendances fortes sur l’échiquier politique :

D’une part, les partis nationalistes flamands et francophones qui souhaitent négocier la fin de la Belgique fédérale.

En 2012, le plus important parti séparatiste est la N-VA (Nieuw-Vlaamse Alliantie), né de la dislocation de la Volksunie en 2001. Ce parti a été à deux reprises membre du gouvernement flamand : en 2007 au sein du gouvernement de Yves Leterme (CD&V) et en 2010 au sein du gouvernement Kris Peeters (CD&V). Il est devenu, en juin 2010, le parti le mieux représenté (18 %) à la Chambre des représentants de l'État fédéral belge. La revendication principale de la N-VA est l’indépendance de la région flamande au sein de l’Union européenne, la demande d’une réforme sur la régionalisation des leviers socio-économiques et la défense des intérêts communautaires.

Le parti s’appuie pour cela sur son président Bart de Wever une figure médiatique, proche des mouvements de jeunesse indépendantistes flamands ayant participé aux manifestations en faveur de la scission de Bruxelles Capitale. Celui-ci défend la divergence de points de vue entre wallons et flamands et se dit favorable à une réforme radicale pour passer d’une Belgique fédérale à une confédération ce qui entraînerait la révision du statut des région et la fin des régimes spéciaux pour les communes de la région Bruxelloise.   Le parti nationaliste francophone s’est également exprimé en faveur du séparatisme, le Rassemblement Wallonie France, qui milite également pour le réunionisme, c'est-à-dire le rattachement de la Wallonie et de Bruxelles à la France. La stratégie du parti est de créer une alliance avec le parti chrétien démocrate pour construire le succès et la popularité de sa formation politique.

D’autre part, les partis traditionnels partisans de la non-scission : les partis libéraux francophones qui voient dans le repli identitaire un danger pour l’unité du pays.  Le parti socialiste francophone ainsi que ses alliés au sein du parti écologiste et du parti travailleur belge, sont favorables à un transfert de compétences de l’État fédéral vers les communautés régionales mais sont attachés à l’unité de la Belgique. Elio di Rupo, ministre-président du gouvernement de Wallonie (PS), propose ainsi dans son projet de réforme le refinancement de Bruxelles, notamment grâce au transfert de compétences à la Région Capitale, les transferts de compétences et l’autonomie fiscale des régions dans les domaines de l’emploi, des soins et de la santé, la création de circonscriptions fédérales uniques.  Les partis flamands Chrétiens démocrates (CD&V), Libéraux Démocrates (Open VLD) et de droite radicale (LDD), se trouvent au centre de l'échiquier politique et arbitrent le conflit idéologique entre les deux formations.

La stratégie des forces en présence dans l’avenir de la Belgique

Les partis nationalistes N-VA et Vlaams Belang se distinguent par une prise de position ambiguë sur la question de l’indépendance de la Flandre. En réalité ils jouent sur plusieurs tableaux :  Si par la voix de leurs dirigeants Bart Dewever et Tom Van Grieken, ils souhaitent négocier la fin de la Belgique et la considèrent comme une nécessité absolue, ce n’est pas un objectif à court terme.

. La stratégie privilégiée par le N-VA consiste à porter la négociation avec les partis traditionnels de façon à se faire une place dans le paysage politique tout en refusant de participer aux coalitions gouvernementales. De cette façon, le message principal porté par le parti ne concerne pas la séparation du pays mais sur le rapprochement avec les mouvances régionalistes des partis traditionnels pour imposer progressivement l’idée d’une Belgique des confédérations renforçant le pouvoir des régions et des communautés au sein de l’Union Européenne comme seule alternative possible. La victoire des partis nationalistes amènerait ainsi à une révision de l’agenda politique et à une déclaration unilatérale de l’indépendance totale de la Flandre sans négociation.

. La stratégie privilégiée par le Vlaams Belang consiste à refonder l’image de son parti et à créer des alliances avec des partis régionalistes flamands (cartel CD &V et Vlaams Belang) de manière à devenir le parti le plus populaire de Flandre. Le parti utilise le compte de son dirigeant sur les réseaux sociaux comme caisse de résonnance pour asseoir sa réputation et contourner les médias traditionnels. De cette façon, le Vlaams Belang progresse et renforce sa position en région bénéficiant en cela de la réputation de Tom Van Grieken, loin devant tous les autres responsables politiques de Belgique par sa maîtrise de la communication.

Les partis libéraux considèrent au contraire l’éventualité de l’éclatement du pays comme une régression par rapport à l’idée d’une Belgique fédérale qui représente déjà un compromis entre les modèles nationalistes et régionalistes. L’échec du modèle fédéral se traduirait par une scission généralisée du pays et nécessiterait des négociations complexes entre les communautés avec des conséquences très négatives à plusieurs niveaux :

.Politique : un problème de puissance et de compétitivité dans un certain nombre de domaines, un risque de doublons entre les fonctions et des services au sein des administrations.

. Administrative : une difficulté liée à la gestion des communes spéciales dans la Région Bruxelles-capitale.

. Économique : un coût élevé lié au partage de la dette publique et à l’augmentation des taux d’intérêt sur les marchés financiers, un coût élevé pour les entreprises bénéficiant de plusieurs régimes fiscaux.

. Sociale : un risque d’évasion fiscale des travailleurs détachés vers des régions voisines et transfrontalières.

L’affrontement entre ces deux mouvements politique se double d’une guerre de l’information par le contenu :

-> La stratégie des nationalistes consiste à banaliser l’idée qu’il n’y a pas d’autre choix possible à terme que la scission et l’indépendance. En s’appuyant sur l’argument de la complexité institutionnelle, les partis nationalistes évacuent les vraies questions de solidarité et d’entraide des communautés propres au modèle fédéral pour placer la question de l’opposition culturelle et linguistique au cœur du débat. La stratégie est payante : en 2020, le Parti Socialiste prend un tournant communautaire avec la nomination de ministres régionalistes au gouvernement : Pierre-Yves Dermagnes et Thomas Dermine. Le parti socialiste sert ainsi les intérêts de la N-VA et du Vlaams Belang qui se cherche des partenaires pour trouver un compromis et affirmer l’idée de la scission.

A l’inverse, la stratégie des libéraux consiste à créer leur propre mouvement en réaction aux revendications des partis nationalistes. La publication du Manifeste pour l’unité de la Belgique « We Are One » en réponse au Manifeste « In de Warande » prend le contrepied de l’idéologie pour affirmer l’idée d’une coopération et d’une unité des communautés contre les tentatives de déstabilisation du pays par les mouvements extrémistes. La bataille culturelle est portée par une association présente lors d’événements sportifs, distribuant des drapeaux de la Belgique, pour tenter de désamorcer les tentatives de désinformation de Bart de Wever autour de la rivalité entre les communautés et d’affirmer une cohésion nationale.

Les polémiques historiques au cœur de l’affrontement entre les modèles

L’affaire de Louvain et la question de l’enseignement bi-lingue à l’université. L’université catholique de Louvain est implantée en région flamande. Après l’instauration des lois linguistiques, l’association des étudiants flamands demande la scission de l’université et le transfert de la section francophone.

. En 1967, les manifestations se multiplient et la grève des étudiants débouche sur un projet de loi d’émancipation remettant en question le statut bilingue des universités. Cette crise mène à la chute du gouvernement de Vanden Boeynants, à la scission du parti social-chrétien, à l’expulsion des étudiants francophones et au transfert à Louvain-la-Neuve de la section francophone de l’université de Louvain.

. En 1970, la constitution est révisée et la Belgique devient un État fédéral reconnaissant l’existence politique et administratives de trois régions autonomes, où la question communautaire fait l’objet d’une réflexion spécifique.

Le manifeste du groupe In de Warande et la question des transferts financiers entre Bruxelles, la Flandre et la Wallonie. En 2005, la N-VA et le groupe « In de Warande », mène collectivement une action symbolique visant à sensibiliser l’opinion publique sur les transferts de flux financiers entre la région flamande, la région francophone et la région bruxelloise. L’objectif est d’alerter l’opinion sur les dérives du système de solidarité et le déséquilibre régional dans répartition des fonds européens entre la Flandre et la Wallonie. Le Groupe proche des nationalistes flamands a publié une analyse détaillant la nature et l’ampleur des transferts d’argent entre la Flandre et la Wallonie doublée d'un appel aux Flamands en faveur de la cause séparatiste. Le groupe estime les transferts à plus de onze milliards d'euros par an, dont plus de six milliards pour les transferts directs et le reste pour les charges de la dette publique. Cette étude est remise en question par des comités d’experts mettant en cause l’intégrité de l’analyse et défendant l’équilibre dans la répartition des fonds européens.

La non-ratification de la convention-cadre du Conseil de l’Europe sur la protection des minorités. En 2022, la Belgique n’a toujours pas ratifié la convention-cadre du Conseil de l’Europe concernant la protection des minorités. La raison principale en est l'absence de consensus au parlement belge sur les modalités de ratification. Les francophones insistent pour que les francophones en Flandre bénéficient de ce statut de minorité nationale. Le monde politique flamand craint que des francophones vivant en Flandre, en particulier dans la périphérie bruxelloise, utilisent cette convention pour poursuivre les autorités flamandes pour non-respect des droits des minorités. Pour les flamands, les minorités belges représentent, à l’échelle nationale, des communautés constituantes qui ont réglé par la négociation les garanties quant au respect de leurs droits réciproques. Ces minorités constituantes ne devraient donc pas être visées par la convention.

Les scénarii qui se dessinent pour l’avenir de la Belgique

Au regard des crises politiques à répétition traversées par la Belgique depuis 2010 avec une alternance des majorités et une difficulté à désigner un gouvernement, il semble que la disparition de l’État belge soit une issue logique qui va se réaliser progressivement. Au-delà des tensions entretenues par les mouvements nationalistes flamands autour de la divergence culturelle entre la Wallonie et la Flandre, c’est bien l’échec du modèle fédéral qui est en cause et son incapacité à intégrer les particularités régionales dans le fonctionnement des institutions.

Malgré la recherche de compromis entre les communautés, la Région de Bruxelles est le lieu de tension qui cristallise le conflit entre les communautés. Le rapport de force s’est inversé : les communes enclavées n’ont plus la capacité de défendre leur droit tandis que les régions réclament toujours plus d’autonomie et de transfert de compétences.  Alors que le record d’un pays sans gouvernement de plein exercice a été atteint par deux fois par la Belgique, l’ensemble des acteurs politiques en viennent à évoquer l’éventualité de la fin du modèle fédéral et d’une scission de la Belgique.

Plusieurs scénarii sont envisageables pour la Belgique dans un avenir proche :

1. La Flandre déclare unilatéralement son indépendance et laisse Bruxelles à la Wallonie. Cette configuration est favorable aux belges francophones avec une réduction du poids de la Flandre dans les négociations avec la Wallonie et dans le partage de la Belgique.

2. La Flandre et la Wallonie se séparent et négocient sur l’ensemble des sujets de tension (statut de Bruxelles, répartition des actifs et des passifs de l’État fédéral Belge, prise en charge de la dette publique). La répartition des obligations au prorata de la population linguistique représente là encore un avantage pour la Wallonie. L’argument principal des séparatistes consiste à dire que la Flandre s’en sortirait mieux que la Wallonie dans les négociations puisqu’elle dispose d’infrastructures économiques et d’un tissu industriel de premier plan.

3. La Wallonie demande son rattachement à la France. Cette « séparation de velours » réclamée par le parti nationaliste francophone « Rassemblement Wallonie-France (RWF) est peu probable étant donné la situation largement minoritaire des mouvements nationalistes francophones aux élections législatives par rapport aux démocrates et aux libéraux partisans d’une Belgique unie.

4. Le maintien de la situation actuelle avec une lente régression de la Belgique fédérale vers une Belgique des confédérations où s’affirment de plus en plus le poids des régions et des métropoles dans la vie politique. Cette configuration met en danger le modèle de la fédération de Belgique et ses institutions avec une autonomie de plus en plus forte des communautés dans un certain nombre de domaines de la vie publique.

5. La fin des régimes spéciaux pour les « communes à facilité» dans la région de Bruxelles capitale et l’incorporation de Bruxelles dans la Flandre. La scission de la Belgique au profit des flamands met en cause le modèle de l’État fédéral Belge en prévoyant la suppression du statut bilingue des territoires partagés sur les territoires cogérés par des francophones et néerlandophones.

Edouard Mayran
Auditeur en MSIE - Executive MBA en Management Stratégique et Intelligence Economique

 

Notes

* La francisation de la Belgique est un choix politique assumé par le gouvernement unitaire de Léopold 1er

* Le Katholieke Vlaamsche Landsbond est un programme politique à l’origine de la radicalisation du mouvement flamingant et une source d’inspiration pour l’idéologie du Vlaams Belang.

* Le Congrès National Wallon est le rendez-vous de toutes les forces vives de la Wallonie partagés entre le maintien d’une structure unitaire pour la Belgique et l’autonomie de la Wallonie.