La coercition économique internationale face au nationalisme serbe (1991-1995)

En 1995, les campagnes de bombardements de l’OTAN en Bosnie permettent de mettre un terme aux exactions des nationalistes serbes. Ce ne sont donc pas les sévères sanctions économiques internationales des quatre années précédentes qui permettent d’arriver à ce résultat. Il s’agit donc de s’interroger sur l’efficacité de cette coercition économique durant les guerres d’ex-Yougoslavie. 

Le 14 décembre 1995, les accords de Dayton mettent fin aux guerres d’ex-Yougoslavie, c’est-à-dire aux différents conflits qui ensanglantent les Balkans depuis l’éclatement de la Yougoslavie en 1991. Les trois principaux signataires de ces accords sont les présidents de Bosnie-Herzégovine, de Croatie et de Serbie, qui représentent leurs pays bien sûr, mais plus largement leurs nations. Ainsi, le président serbe Slobodan Milosevic représente la Serbie, mais aussi tous les Serbes de l’ex-Yougoslavie, et notamment les Bosno-Serbes (c’est-à-dire les Serbes vivant en Bosnie-Herzégovine). Ces accords sont le fruit de nombreuses négociations entre les acteurs internationaux (Union Européenne, ONU et Etats-Unis) et les dirigeants des Républiques de l’ex-Yougoslavie. Pour pousser les belligérants à la table des négociations, les acteurs internationaux se sont appuyés sur différents outils de coercition. Ces outils sont économiques et ils sont complétés par un interventionnisme militaire montant en puissance pendant toute la durée du conflit, et qui est d’une réelle efficacité. A tel point, que les sanctions économiques ne semblent finalement pas être la cause de l’arrêt des hostilités et de la reddition des Serbes. 

 Serbes, Bosno-Serbes et « Grande Serbie » 

Par Serbes, il faut comprendre la nation serbe au sens large, c’est-à-dire au sens ethnique, et donc pas seulement au sens plus restrictif de la population de l’Etat Serbe. Cette distinction entre l’origine ethnique et la nationalité administrative est primordiale pour comprendre les guerres d’ex-Yougoslavie et leurs origines. Lorsqu’en 1991, trois des six républiques composant la Yougoslavie (la Slovénie, la Croatie et la Bosnie) veulent prendre leur indépendance, les nationalistes Serbes de Yougoslavie – à commencer par le président de la Serbie, Slobodan Milosevic – voient dans ces volontés indépendantistes une occasion de modifier les frontières afin de réaliser une « Grande Serbie ». Ce projet se justifie par la présence de minorités ethniques serbes en dehors de la Serbie. Pour cette raison, la majorité des combats ont lieu en Bosnie-Herzégovine, pays le plus multiethnique et multireligieux de la fédération yougoslave (44% de Bosniaques Musulmans, 31% de Serbes orthodoxes, 17% de Croates catholiques)[i][1]. Les Bosno-Serbes cherchent ainsi à prendre le contrôle des terres soi-disant serbes, et mènent des campagnes de « purifications ethniques » qui ne sont autres que des déplacements et massacres de population. Ces actions sont soutenues par le pouvoir Serbe. 

La mise en place de la coercition économique en ex-Yougoslavie 

Les acteurs internationaux se saisissent rapidement de la question yougoslave pour tenter de mettre fin aux massacres. Les premiers concernés sont les Européens qui parviennent à mettre un terme à la guerre en Slovénie, mais qui n’y parviennent ni en Croatie, ni en Bosnie, où les cessez-le-feu négociés par la CE sont aussitôt rompus. Les Nations Unies s’emparent ensuite rapidement du dossier et les premières mesures coercitives (économiques notamment) tombent. Les Etats-Unis interviendront dans un second temps avec l’OTAN afin de mettre un terme au conflit par la force militaire. 

Alors que les combats débutent entre juin et juillet 1991, les Nations Unies adoptent dès le 25 septembre la résolution 713 qui met en place un embargo sur les armes à destination de la Yougoslavie. La CE soutient cette mesure, et franchit une étape supplémentaire dans l’embargo le 8 novembre 1991, avec des sanctions économiques lourdes : l’interdiction de l’importation de textiles en provenance de la Yougoslavie, et la suppression de la promesse d’une aide au développement à hauteur de 900 millions de dollars[ii][2]. L’industrie textile étant l’un des secteurs de production majeurs en ex-Yougoslavie et une grande partie du commerce yougoslave (environ 60%) s’effectuant avec les membres de la CE, cette mesure a un impact fort sur l’économie des républiques yougoslaves. Toutes ces mesures économiques ainsi que l’embargo sur les armes visent donc la Yougoslavie dans son intégralité. 

Ainsi, la Croatie ou la Bosnie sont tout autant visées que la Serbie par ces sanctions. Or, de nombreux acteurs internationaux considèrent, que les Serbes sont les agresseurs et les Bosniaques les agressés et que les sanctions ne doivent pas s’appliquer de la même manière aux différents partis. D’autant que la Serbie est plus résiliente que ses voisins à ces premières sanctions, notamment parce que c’est elle qui possède le plus vaste stock d’armes et la plus importante industrie d’armement. L’embargo de l’ONU sur les armes la frappent donc moins durement que les autres pays balkaniques. 

Face à la Serbie de Slobodan Milosevic, la faiblesse internationale 

Dans les faits, la distinction entre agresseur et agressé n’est pas si évidente puisque la guerre de Bosnie est avant tout une guerre civile. Pour cette raison, il faut attendre mai 1992 pour que des mesures visent directement la Serbie (plus précisément la République fédérale de Yougoslavie, ou RFY, composée de la Serbie et du Monténégro). Le 27 mai 1992, l’artillerie bosno-serbe vise le cœur de Sarajevo, tuant plus d’une vingtaine de personnes. Ce n’est donc pas la Serbie qui est à l’origine de ce tir, mais c’est bien elle qui soutient les actions des Bosno-Serbes, aussi bien militairement que politiquement. La réaction internationale ne se fait pas attendre, et le 30 mai, les Nations Unies votent la résolution 757, qui place la Serbie sous embargo : les échanges commerciaux, les transactions financières et les vols commerciaux sont interdits. 

Le président serbe, Milosevic, déclare pourtant que son pays peut supporter sans difficultés les sanctions « pendant au moins mille ans »[iii][3], notamment parce que la Serbie a atteint l’autosuffisance alimentaire grâce aux importantes productions de la Voïvodine (région du nord de la Serbie). Comme avec l’embargo sur les armes, l’efficacité des sanctions économiques internationales peut être questionnée. En Serbie, les sanctions – bien qu’elles affaiblissent fortement l’économie – ne font que renforcer le patriotisme serbe et le soutien à Slobodan Milosevic.  

Mais surtout, l’embargo contre la Serbie a de très lourdes conséquences économiques dans les autres pays de la région. Car si la Serbie est au cœur des sanctions, c’est elle-aussi qui était au cœur des échanges économiques dans l’ex-Yougoslavie, et dans les Balkans plus largement. En décembre 1992, un rapport du Conseil de l’Europe s’interroge sur les « conséquences économiques subies par plusieurs pays par suite de la mise en œuvre des sanctions des Nations Unies contre la Serbie et le Monténégro », et réfléchit à la mise en place d’une aide financière et d’un accès favorisé aux marché européen[iv][4]. Des compensations seront ainsi versées à certaines Républiques yougoslaves « afin d’atténuer le préjudice qu’ils ont subi et continuent de subir »[v][5]. 

Ainsi, ces sanctions ne semblent pas d’une grande efficacité contre les Serbes. Face à Slobodan Milosevic « l’instrument onusien fit pâle figure »[vi][6], tandis que l’Unions Européenne comprend que le traité de Maastricht que ses membres viennent de signer ne lui donne pas automatiquement une stature d’acteur international[vii][7]. 

 Aggravation des sanctions et rupture avec les Bosno-Serbes 

Le 17 avril 1993, la résolution 820 aggrave l’embargo contre la Serbie, avec notamment le gel des fonds monétaires serbes, l’interdiction de la navigation fluviale et l’interdiction de transit des véhicules de transport. Cette résolution prévoit aussi que ces sanctions puissent être levées à condition que les Bosno-Serbes se plient aux plans de paix. Cette résolution, ainsi que toutes les sanctions économiques précédentes, finissent par avoir un impact durable et massif sur les économies yougoslaves : l’inflation monétaire devient insoutenable. Plusieurs économistes estiment que l’hyperinflation yougoslave entre 1992 et 1994 est la deuxième plus importante de l’Histoire[viii][8] après celle de Hongrie en 1946. L’inflation mensuelle aurait atteint plusieurs dizaines à plusieurs centaines de millions de pour cent. Cette hyperinflation frappe de plein fouet la population de l’ex-Yougoslavie, serbe ou non. Enfin, il est important de noter que la résolution 820, ainsi que la 819 (adoptée la veille) visent directement et pour la première fois les Bosno-Serbes, et non plus seulement la Serbie ou les rapports de celle-ci avec les Serbes de Bosnie. 

Ces nouvelles sanctions, ainsi que l’hyperinflation (conséquence des précédentes sanctions) finissent par avoir raison de la politique de Milosevic. Il s’aperçoit que son soutien aux Bosno-Serbes commence à devenir intenable s’il souhaite rester au pouvoir. Il faut alors comprendre que ce qui importe le plus au président serbe, « c’est bien le pouvoir (et non la cause serbe) »[ix][9]. Pour se maintenir à la tête de son pays, Milosevic va donc entamer une rupture avec les Bosno-Serbes. Le 28 septembre 1993, il critique violement le Parti radical serbe (celui des ultranationalistes et qui était jusqu’alors son allié) en l’accusant notamment d’avoir « contribué à isoler la Serbie ». Milosevic se positionne ensuite en faveur de la paix dans les Balkans, et pour concrétiser sa parole, il décide de participer à l’embargo contre les Bosno-Serbes et d’accepter que des « observateurs internationaux puissent surveiller la frontière de la RS[x][10] avec la Serbie »[xi][11]. 

 Face aux Bosno-Serbes, la coercition par la force armée 

La disparition de ce soutien affaiblit les Bosno-Serbes, mais ne suffit pas à les pousser à la table des négociations. Les acteurs internationaux vont alors continuer à appliquer une coercition sur la RS : la résolution 900 (4 mars 1994) prévoit des mesures d’aides humanitaires à Sarajevo et dans ses alentours, mais exclut explicitement la commune de Pale où siègent le gouvernement et l’Assemblée des Serbes de Bosnie. A cette exclusion de l’aide humanitaire s’ajoute, le 23 septembre 1994 (résolution 942), la conditionnalité de l’embargo : si les Bosno-Serbes acceptent les plans de paix, l’embargo (qui vient d’être renforcé par cette même résolution) sera levé. Dans le même temps, les Nations Unies décident de lever progressivement les sanctions envers la Serbie. La levée définitive et totale des sanctions étant conditionnée à la signature des accords de Dayton. 

Les Bosno-Serbes refusent cependant de suivre l’exemple de la Serbie et continuent à s’enfoncer dans une spirale de violence sur laquelle les sanctions ne semblent pas avoir d’effets. Car c’est dans l’année qui suit, en 1995, que la violence atteint son paroxysme avec les massacres de Srebrenica ou Tuzla, et les prises d’otages de Casques bleus. Face aux Bosno-Serbes, la seule coercition efficace est l’utilisation de la force. C’est ce que montre la reprise du pont de Vrbanja le 27 mai 1995, qui s’effectue de « vive force »[xii][12]. C’est aussi la stratégie qu’adopte l’OTAN avec l’opération Deliberate Force en aout-septembre 1995 et qui permet la négociation d’un accord de paix en novembre : les fameux accords de Dayton signés en décembre 1995. 

Quelle efficacité pour la coercition économique internationale ? 

Sur ce sujet, la question de l’efficacité revient à se demander si les sanctions économiques internationales ont conduit à mettre un terme aux agissements des nationalistes serbes en ex-Yougoslavie. Or, c’est la coercition par la force armée et non par les sanctions économiques qui a conduit à ce résultat. Cependant, il ne faut pas non plus penser que la coercition économique a été parfaitement inutile : c’est bien l’aggravation des sanctions en 1993 et l’hyperinflation (qui en découle en partie) qui conduit Milosevic à rompre avec les Bosno-Serbes et donc à les affaiblir durablement. Mais cette rupture s’est faite au prix de très lourdes conséquences économiques pour les différents pays de la région, ainsi que pour les populations civiles. D’autant qu’entre les premières sanctions et la rupture avec les Bosno-Serbes, ce sont deux longues années de guerre qui s’écoulent. Deux années pendant lesquelles la résilience de la Serbie fait pâlir les Nations Unies et la Communauté Européenne, en soulignant la faiblesse stratégique de ces deux organisations. Et puis, face aux Bosno-Serbes, les sanctions économiques semblent parfaitement inefficaces. Pour les contraindre, il faut user de la force militaire et de la violence. Et en 1995, près de deux ans après la rupture entre Milosevic et les Bosno-Serbes, c’est finalement l’OTAN qui va se charger de la mise en œuvre de la force, permettant le retour de la paix dans la région et retrouvant ainsi la légitimité que l’effondrement de l’URSS lui avait fait perdre. 

Gaspard Soulignac (SIE29 de l’EGE)

Notes