La crise du lait de 2015 : un cas de guerre économique de l’Allemagne contre la France ?

Ces dernières années, différentes études menées par l’Ecole de Guerre Economique (EGE) ont révélé les stratégies et les politiques menées par l’Etat allemand contre les intérêts économiques français. En 2015, l’Union Européenne (UE) met fin à la politique des quotas laitiers, quelques années après la fin des prix garantis dans le même secteur. Cette suppression des quotas était voulue par Berlin dans le but de mener une conquête offensive des parts de marché, en Europe et à l’international, au détriment de la France. Cela lui permettait de conserver son statut de première puissance agricole d’Europe. Le gouvernement allemand a établi sa stratégie sur 10 à 15 ans. Entre la restructuration de sa filière laitière, les subventions massives et le dumping social, l’Etat allemand a mis en place une véritable stratégie de guerre économique afin d’affaiblir considérablement la filière laitière française, sa principale concurrente.

Une brève histoire des quotas 

Les quotas laitiers ont été instaurés dans l’Union Européenne en 1984[i] afin de faire face à la surproduction qui touchait la filière. Cette surproduction entraina une baisse du prix du lait. L’Union Européenne distribuait à chaque pays membre un certain nombre de quotas laitiers à ne pas dépasser. Si un des pays dépassait le quota qui lui était attribué, il devait payer une amende à l’UE. Le fonctionnement était assez simple : les quotas avaient pour but de fixer artificiellement le prix du lait afin d’assurer un prix de revient décent pour les agriculteurs et producteurs. Durant cette période, i existait encore le système des prix garantis. Le système des prix garantis a été mis en place en 1968. Il permettait aux producteurs de faire acheter leur production invendue à l’Union Européenne. Les quotas et le système des prix garantis représentaient les deux tiers du budget de la PAC (Politique Agricole Commune) à l’époque. Les quotas laitiers devaient être une mesure provisoire (avec une fin initialement prévue en 1989) afin de répondre à une crise temporaire. Néanmoins, sous l’impulsion de la France notamment, les quotas laitiers ont perduré jusqu’au 31 mars 2015. Par conséquent, la fin des quotas laitiers au niveau européen a expos la filière laitière européenne à la concurrence internationale, intra-européenne ainsi qu’au prix du marché mondial et donc à sa volatilité. 

Une vision de l’agriculture antinomique entre la France et l’Allemagne  

Paris et Berlin ont une vision opposée de ce que doit être la filière laitière^[ii]. L’Allemagne met en avant une vision plus productiviste alors que la France mise sur la qualité et la transformation du lait. La France met également en avant les petites et moyennes exploitations laitières. Cette différente vision se constate matériellement en étudiant la répartition des types de production sur le territoire national de chaque Etat, la taille des productions, leur nombre et leurs débouchés commerciaux. 

La filière laitière allemande

L’Allemagne compte trois grands pôles de production laitière sur son territoire. Chacun de ces territoires ont des modes de production différents. Ils ne sont pas destinés aux mêmes usages? ni à la même finalité. Ces trois grandes régions se situent au Nord-ouest de l’Allemagne, au Sud-est et dans les territoires de l’ex RDA (République Démocratique Allemande), à l’Est du pays. La production du Nord-Ouest comprend les Länders de la Rhénanie, de Schleswig-Holstein, du Nord-Westphalie et de Basse-Saxe. Ces quatre Länders couvrent l’Ouest du pays jusqu’au nord, à la frontière danoise. Ce bassin de production est axé sur le productivisme. En effet, il correspond aux deux tiers de la croissance de la production laitière allemande en 2015. De plus, la Rhénanie, un des quatre Länders qui compose ce pôle productiviste, représente plus de 20% de la production de lait en Allemagne. Les exploitations laitières de cette région comptent un nombre de tête par troupeau un des plus important du pays. A cette époque, la taille moyenne d’un troupeau est approximativement de 80 vaches laitières, à l’image de la Basse-Saxe, qui la même année, comptait environ, en moyenne, 76 vaches laitières par troupeau[iii]. La moyenne allemande de la même étant de 56 vaches laitières par troupeau. Enfin, cet agglomérat de Länders formant la première région laitière du pays, comptait en 2014 plus de 22 500 exploitations laitières, représentant approximativement 40% de la production nationale de lait.[iv] Cette région productiviste compte presqu’un tiers des exploitations laitières nationales (plus de 22 500 sur les 76 400) tout en représentant presque la moitié de la production allemande. 

Deux Länders du sud-est représentent la deuxième zone de production laitière allemande avec une tout autre organisation. En effet, la Bavière et le Bade-Wurtemberg constituent le deuxième pôle de production allemand. Néanmoins, la taille moyenne des troupeaux (36) est radicalement différente et même inférieure à la moyenne nationale (56). Malgré ce nombre inférieur, ce bassin de production reste important car la Bavière à elle seule, produit plus d’un quart du lait allemand en 2014[v]. 

Contrairement au bassin productiviste du nord-ouest, la Bavière et la Bade-Wurtemberg regroupent le plus de petites exploitations laitières destinées à produire un lait de meilleure qualité.  Sur les plus de 44 000 exploitations présentes sur ces deux Landers, plus de 34 000, soit les trois-quarts, sont de petites exploitations. En effet, la zone du sud-est met plus en avant la qualité du lait produit, notamment en Bavière avec l’élevage de montagne, ainsi que sur la production de lait bio. Par exemple, la Bavière a produit 70% du lait biologique allemand[vi] en 2014, faisant de ce Land le premier producteur de lait bio du pays. Par conséquent, le lait étant plus couteux à produire, il est nécessairement destiné en priorité au marché intérieur et intra-européen, à la différence du lait produit dans le nord-ouest du pays, destiné plus largement à l’exportation extra-européenne (Chine, Russie, pays africains) ou intra-européenne vers les pays de l’est. 

Le modèle de production et d’exploitation dans les anciens territoires de la RDA, à l’est de l’Allemagne, relié au modèle économique du bloc de l’est avant la chute du mur de Berlin (9 novembre 1989) et de l’URSS (26 décembre 1991). En effet, le modèle communiste reposant sur la collectivisation des moyens de production avait pour conséquence la création de grande ferme d’exploitation. A la chute du mur de Berlin et après la réunification de l’Allemagne, ces grandes exploitations ont été privatisées, sans divisions massives des troupeaux. Par conséquent, en Brandebourg et en Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, la taille moyenne des troupeaux est de 180 à 200 vaches laitières par exploitations. Néanmoins, malgré un nombre important de tête par troupeau, ce bassin de production ne compte que plus de 4 000 exploitations et ne représentante que 4% à 5% de la production laitière du pays[vii]. De plus, les infrastructures présentent dans ces Länders accusent un manque de modernité criante vis-à-vis du bassin de production du nord-ouest et du sud-est. 

En conclusion, la filière laitière allemande est divisée en trois grandes régions productives qui ont chacune leur spécialisation : la région du nord-ouest est spécialisée dans le production intensive de lait, celle du sud-est est plus axée sur la qualité du lait et destinée à un tout autre marché. Le bassin de l’Est, quant à lui, nécessite une modernisation importante, mais produit du lait à bas coût, exportable à l’Est de l’Allemagne. 

La filière laitière française 

Contrairement à l’Allemagne, la France n’a qu’un seul grand bassin de production laitier situé dans le Grand-Ouest, regroupant les régions de la Bretagne et des Pays-de-la-Loire[viii]. En effet, la France a surtout misé sur les petites et moyennes exploitations ainsi que sur la répartition de ces dernières de manière quasi-équitable sur l’ensemble du territoire national. 

Néanmoins, la Bretagne reste le plus grand pôle de production laitier en France, regroupant plus de 11 000 exploitations (sur les 65 à 70 000 exploitations en France), et représentant un quart de la production de lait[ix]. Les Pays-de-la-Loire, seconde région de ce grand bassin de production, compte environ 7 000 exploitations et représentante 10% de la production de lait française[x]. Ce grand bassin produit plus d’un tiers du lait français, en 2014. 

Le reste des exploitations est éparpillé sur le territoire national où certaines régions ont des spécificités mises en lumière par certains labels, notamment l’IGP (Indice géographique protégé) et l’AOP (Appellation d’origine protégée), comme en Savoie et en Haute-Savoie par exemple. Ces spécificités réglementées par la labellisation rendent les pratiques d’élevage, de collecte et de production extrêmement différentes d’une région à l’autre, créant ainsi de grands écarts entre les lieux de production. Malgré tout, la filière laitière française a pu tirer son épingle du jeu, notamment, grâce à la transformation du lait en fromage, représentant une valeur ajoutée à la matière première d’origine[xi]. Néanmoins, la structure de cette même filière, majoritairement des petites et moyennes exploitations, est vulnérable aux fortes crises, concernant essentiellement le prix du lait. 

La stratégie de guerre économique allemande 

La stratégie allemande concernant la sortie des quotas laitiers européens a été établie et mise en place dès les années 2000. En effet, l’Allemagne s’estimait perdante dans cette politique de quotas européens, car elle en disposait moins que la France, pourtant plus grande productrice. L’Allemagne pesait donc de tout son poids pour l’abroger. En effet, tous les cinq ans, les pays membres de l’Union Européenne se réunissaient afin de décider de la continuation ou de la fin de cette politique. Malgré tout, l’Etat allemand avait anticipé que la fin de la politique des quotas, et donc, que l’ouverture à la concurrence internationale et régionale, étaient inévitables. 

Par conséquent, l’Etat, le gouvernement allemand, les industriels et les producteurs de lait se sont organisés afin de mener une politique agressive de conquête des marchés intra et extra européens, tout en mettant en grandes difficultés sa principale adversaire et concurrente : la France. La France est d’autant plus une concurrente redoutable que, malgré la grande différence de production laitière entre les deux pays, la France avait réussi là où l’Allemagne avait échoué : avoir une balance commerciale agricole[xii], et surtout laitière, positive.[xiii]

Afin de préparer le choc que les exploitations laitières allemandes allaient subir avec l’ouverture à la concurrence, le Bundestag, avec la participation des banques, a facilité l’accord de prêt visant l’agrandissement des exploitations dans le Nord-Ouest. En effet, entre 2007 et 2013, l’Etat fédéral allemand a versé plus d’un milliard et demi d’euros[xiv], soit cinq fois plus que la France sur la même période, aux exploitations du nord-ouest afin d’agrandir leur taille et d’accroitre leur productivité. De même, en Bavière, l’Etat fédéral allemand, entre 2007 et 2013 a octroyé plus d’1,3 milliard de subventions aux exploitants^[xv] afin d’investir dans la modernisation de leur infrastructure et donc, accroitre leur production également. De plus, le Land de Bavière mettait en place toutes sortes de facilités[xvi] pour les exploitants de concert avec l’Etat fédéral. 

L’Allemagne a également fortement incité les exploitations laitières à investir dans la construction de centrale de biogaz issu de la méthanisation des vaches ainsi que des déchets agricoles. Les exploitations agricoles ont reçu de nombreuses subventions régionales dans ce sens, des facilités d’accès au crédit et des prix garantis. En 2010, près de la moitié des exploitations laitières ont investis dans ces centrales. Dans le bassin du Nord-Ouest, les banques consacraient près d’un tiers de leur crédit agricole pour la construction de méthaniseur[xvii]. La construction de ces derniers a été facilité par l’EnergieWende (Erneuerbare-Energien-Gesetz, votée en 2000, octroyant des subventions pour les énergies vertes, dont le biogaz. Après la catastrophe de Fukushima en 2011, l’EnergieWende a été renforcée et accélérée[xviii], renforçant les incitations publiques à la construction de structure de production de biogaz pour les exploitants laitiers allemands. 

Cette loi allemande a été quasiment transposée au niveau européen conduisant la France à écrire la loi AREHN en 2010, faisant perdre le monopole et la compétitivité stratégiques que la France disposait avec l’énergie nucléaire. L’Allemagne a voté l’EnergieWende en 2000 permettant à ses exploitants agricoles et notamment laitiers de bénéficier d’un complément de revenu important lié au biogaz (environ 1000 € par hectare[xix]), tout en subventionnant massivement l’agrandissement des structures de productions laitières et de constructions de centrale de biogaz. 

L’Etat allemand a conjugué deux objectifs stratégiques : faire perdre à la France son monopole stratégique nucléaire ainsi que de mettre à genou les producteurs laitiers français en menant une guerre des prix que les exploitants laitiers allemands gagneraient à coup sûr grâce aux revenus des centrales de biogaz. 

En effet, l’Allemagne savait pertinemment que l’ouverture du marché européen à la concurrence allait entrainer une baisse des prix du cours du lait. De plus, étant donné qu’en 2014, 45% de la production laitière allemande était destinée à l’export[xx], il était nécessaire de faire baisser les prix du cours du lait par une surproduction afin d’être compétitif par rapport à la production française et d’inonder les marchés est-européens, africains et sud-asiatiques. 

L'échec de la stratégie allemande 

L’Allemagne a échoué dans sa stratégie de mettre à genoux la filière laitière française. En effet, elle n’avait prévu trois évènements majeurs qui allaient fortement fragilisé sa démarche offensive. 

Le premier est l’embargo russe sur les produits agricoles européens. En effet, à la suite de l’annexion de la Crimée par la Russie en 2014, l’Union Européenne mis en place un certain nombre de sanctions économiques. La Russie répliqua en mettant en place un embargo sur les produits agricoles européens. Néanmoins, la Russie était une destination de choix et privilégié pour les exportations agricoles allemandes et notamment laitières. 

Le second est l’arrêt brutal des importations de produits laitiers par la Chine à la suite de nombreux problèmes sanitaires liés au lait en poudre. Ce revirement dans l'accès au marché chinois a été une entrave pour l’Allemagne. Cette dernière exportant vers l’Empire du Milieu un grand nombre de produits laitiers. 

Enfin, la dernière entrave à la réussite allemande a été la réaction de l’Etat français[xxi]. En effet, suite à la fin des quotas européens de nombreuses exploitations laitières françaises ont été mises en difficultés, les conduisant à monter à Paris avec des tracteurs. Le ministre de l’Agriculture de l’époque, Stéphane Le Foll, appela les consommateurs à favoriser les productions françaises. Il décréta également une année blanche, un montant minimum d’achat de 340 € pour 1 000 litres[xxii] notamment. Les mesures prises par le ministre pour soutenir l’agriculture nationale ont été vécues comme un outrage outre-Rhin. En effet, la Fédération laitière allemande avait dénoncé des pratiques anticoncurrentielles de la part des Français, soutenant la préférence nationale[xxiii]. La FDSEA a dénoncé "une distorsion de concurrence". "Il n'est pas acceptable qu'en Allemagne, on travaille moins cher, il n'est pas acceptable qu'ils soient moins taxés que nous".[xxiv] 

L’Allemagne a réussi ce tour de magie de rendre sa stratégie de guerre économique contre la France légale et acceptée par la grande majeure des acteurs politiques. Elle a mis toutes les cartes de son côté et a anticipé la fin des quotas afin de mener une véritable stratégie de guerre économique contre la France mobilisant toutes ses infrastructures. Heureusement pour la France, deux crises exogènes (Russie, Chine) à cette stratégie ont éclaté peu de temps avant la fin des quotas, obligeant les politiques à réagir. Nous pouvons émettre l’hypothèse que sans les déclenchements de ces deux crises exogènes, l’Etat français n’aurait, malheureusement, pas réagi ou aurait mis en place des mesures moindres au nom de la « concurrence ». 

Jules Léger (SIE de l’Ecole de Guerre Economique)