Le 4 février 2025, le Mexique a décrété l'inefficacité de son dispositif protégeant le maïs natif des contaminations génétiques transgéniques, marquant l'aboutissement d'une séquence de dix-huit mois de conflit commercial et scientifique. Entre août 2023 et février 2025, les États-Unis, agissant dans l'intérêt coordonné de leur secteur agricole biotechnologique, ont contraint le Mexique à renoncer à une politique de souveraineté alimentaire par l'utilisation combinée du lobbying corporatif, de la diplomatie commerciale et de l'arbitrage juridique international.
Cette affaire illustre les nouveaux mécanismes de la guerre économique du XXIe siècle : instrumentalisation des traités commerciaux, mobilisation systématique du secteur privé au service d'objectifs géopolitiques, et confrontation entre conceptions rivales de la science et du risque. Cependant, elle révèle également les limites de cette « victoire » américaine, le Mexique ayant préservé son autonomie réglementaire domestique via l’amendement constitutionnel.
Le maïs mexicain : patrimoine génétique, dépendance structurelle et enjeux de souveraineté
Le Mexique constitue le centre mondial d'origine du maïs, domestiqué il y a 9 000 ans à partir du téosinte, une graminée sauvage et donnant naissance à 64 variétés natives adaptées à diverses altitudes et climats. Le système agricole “milpa” associe le maïs à plus de 90 plantes compagnes, nourrissant historiquement la majorité de la population rurale mexicaine. Cette biodiversité constitue un réservoir génétique irremplaçable pour l'adaptation climatique future.
Néanmoins, la structure agricole mexicaine contemporaine révèle une asymétrie critique entre production et consommation. Le Mexique produit environ 21,9 millions de tonnes de maïs blanc (consommation humaine) en moyenne en 2024 et 3,2 millions de tonnes de maïs jaune (alimentation animale), mais son secteur d'élevage en expansion structurelle nécessite 24,5 millions de tonnes annuellement. Cette asymétrie génère un déficit structurel croissant à savoir qu’en moyenne sur la période 2023-2024, le Mexique a importé un record de 23,4 millions de tonnes de maïs américain, soit 5,6 milliards de dollars USD, représentant 40-45% des exportations totales de maïs américain.
Parallèlement, plus de 90% du maïs américain produit est génétiquement modifié. Cette concentration technologique crée une asymétrie stratégique fondamentale. En effet, le Mexique dépend des importations massives de maïs GM pour alimenter son secteur d'élevage en expansion, tout en cherchant à protéger son patrimoine génétique blanc natif de contamination transgénique. Cette contradiction structure le terrain du conflit à venir.
La stratégie souverainiste mexicaine (2000-2023) : fondements juridiques et scientifiques
La première détection de contamination génétique transgénique dans le maïs indigène mexicain remonte à octobre 2000 dans l'état d'Oaxaca, confirmée par une publication scientifique dans Nature en novembre 2001. Cette découverte déclencha immédiatement un débat scientifique. La revue scientifique Nature publia elle-même une réserve éditoriale en avril 2002 qui questionnait la méthodologie employée et l'ampleur de la contamination rapportée. Cependant, les travaux ultérieurs d'Elena Álvarez-Buylla ont tranché en faveur des résultats initiaux. En 2009, Álvarez-Buylla publia dans Molecular Ecology des preuves solides confirmant la présence de transgènes dans le maïs indigène d'Oaxaca, validant ainsi les conclusions de Quist et Chapela. Cette confirmation scientifique fut renforcée par l'approbation d'Allison Snow, qui reconnut que l'analyse moléculaire de l'équipe de l'UNAM était "très bonne" et présentait des "signes positifs de transgènes", établissant ainsi le fondement scientifique des préoccupations mexicaines au-delà de la controverse méthodologique initiale.
Cet enjeu revêt une signification biologique irréversible. Une fois contaminées par des transgènes, les variétés natives ne peuvent être « décontaminées », et les gènes transgéniques persistent indéfiniment. L'importance culturelle s'ajoute à l'argument technique : le maïs blanc incarne un élément d'identité nationale mexicaine.
En 2013, un tribunal fédéral mexicain interdit la culture commerciale de maïs OGM à la suite d'une plainte citoyenne, invoquant le risque de contamination génétique. La Cour suprême du Mexique valida cette injonction en octobre 2021, consolidant une base juridique pour des mesures protectionnistes.
Le décret du 31 décembre 2020 émis par la présidence AMLO amplifia considérablement cette stratégie en ordonnant l'interdiction progressive du glyphosate et du maïs OGM d'ici fin 2024. Le décret invoquait le principe de précaution et s'appuyait sur la classification du glyphosate comme « probablement cancérogène » (Groupe 2A) par l'Agence internationale de recherche sur le cancer (IARC) en 2015.
De manière critique, l'IARC elle-même reconnaît des limitations à son analyse. En effet, sa classification de 2015 portait sur le glyphosate en tant que substance pure, tandis que des organismes d'autorisation sanitaire (EPA, EFSA) concluent à un profil de risque acceptable lorsqu'il est utilisé conformément aux recommandations d'étiquetage. Ce désaccord scientifique international reflète la pertinence partielle des arguments de chaque camp.
Le 13 février 2023, le Mexique opéra une distinction stratégique novatrice avec l’interdiction immédiate du maïs GM pour la consommation humaine, et l’élimination progressive seulement pour l'alimentation animale. Cette distinction reposait sur une différenciation des circuits de consommation, le maïs blanc destiné à l'alimentation humaine directe (tortillas, masa) versus le maïs jaune transformé via l'élevage ; et sur le constat que le Mexique, largement autosuffisant en maïs blanc (hors épisode de sécheresse), pouvait restreindre ce segment sans affecter massivement les importations américaines destinées à l'élevage. Cette nuance révèle une stratégie mexicaine plus sophistiquée qu'un simple rejet à savoir la distinction entre la souveraineté alimentaire humaine et la dépendance structurelle animale.
L'offensive américaine orchestrée : du lobbying corporatif à la contrainte juridique
Pour bien comprendre comment débute la phase de lobbying corporatif, il faut revenir au contexte du contentieux. En décembre 2019, le ministère mexicain de l'environnement (SEMARNAT) refusa les permis d'importation de glyphosate invoquant le principe de précaution, qui consiste généralement à privilégier la prudence face à des substances dont l'innocuité fait l'objet de préoccupations ou de controverses scientifiques. La riposte corporatiste fut immédiate. Stephanie Murphy, responsable des affaires gouvernementales de Bayer, s'adressa directement à Leslie Yang de l'USTR pour, dans un premier temps “exprimer des inquiétudes” puis par la suite insister sur le besoin d’un “engagement politique de haut niveau”. Entre décembre 2019 et août 2020, le Mexique empêcha effectivement l'importation de 670 000 tonnes de glyphosate.
En parallèle, le groupe de lobbying CropLife America, association représentant les intérêts de Bayer, BASF, Corteva et Syngenta, a joué un rôle crucial de canal institutionnel. En mars 2020, Chris Novak, président de Crop Life envoya une lettre formelle au représentant américain au commerce Robert Lighthizer, avertissant que “les mesures mexicaines contreviendraient aux obligations de l'USMCA”. Révélé dans une enquête du Guardian, les agences américaines, conseillés par CropLife, échangeaient de « la façon dont nous pourrions utiliser l’ACEUM pour régler ces problèmes ».
Ce glissement transformait un enjeu de politique publique sanitaire et environnementale en violation d’accord commercial.
Robert Lighthizer réagit en mai 2020 en avertissant la ministre mexicaine de l'Économie que les restrictions menaceraient « la solidité de [la] relation bilatérale », un formulaire diplomatique signalant une menace implicite de représailles commerciales. L'USTR mobilisait désormais ses leviers diplomatiques en faveur d'intérêts corporatifs spécifiques.
Sous la présidence Biden, la pression s'intensifia structurellement. En janvier 2023, Katherine Tai demanda formellement des explications au Mexique en vertu de l'USMCA. Tom Vilsack, secrétaire à l'agriculture, mena les négociations directes tout au long de 2022-2023. Le 23 janvier 2023, une déclaration conjointe USDA-USTR jugea les propositions mexicaines « non fondées sur la science » et menaçantes pour « des milliards de dollars de commerce agricole », avertissant que sans résolution, les États-Unis envisageraient « des mesures formelles ».
Dans un souci critique, il convient d’expliquer que les États-Unis fondent ici leur position sur trois décennies de consensus scientifique validant la sécurité du maïs OGM. Ils soulignent qu'il n'existe aucune différence scientifiquement établie entre maïs blanc et jaune OGM sur le plan de la transmission génétique ou du risque de contamination. Washington dénonce également la création d'une barrière commerciale discriminatoire en distinguant le maïs destiné à la consommation humaine directe du maïs d'élevage. Les États-Unis argumentent que cette distinction, bien qu'elle reflète des circuits de distribution différents, crée de facto un avantage compétitif aux producteurs mexicains de maïs blanc en écartant la concurrence américaine de ce segment de marché. L'USMCA impose au Mexique de justifier ses restrictions par des données scientifiques rigoureuses selon les standards internationaux reconnus (notamment Codex Alimentarius et accords SPS de l'OMC) et établit une traçabilité scientifique des normes réglementaires afin d'empêcher que les pays ne déguisent des mesures protectionnistes sous le couvert de restrictions sanitaires ou environnementales.
Cette perspective n'invalide pas les préoccupations mexicaines sur la contamination génétique ou la santé publique — elle opère simplement dans un cadre épistémologique rival qui privilégie les preuves de risque démontré plutôt que le principe de précaution.
Juridicialisation du conflit (2023-2024)
Après l'échec des consultations bilatérales, l'USTR établit officiellement un panel d'arbitrage USMCA le 17 août 2023, avec sept accusations invoquant les Chapitres 2 et 9 de l'accord. Le Canada se joint en tant que tierce partie, transformant partiellement la dynamique de conflit bilatéral en confrontation trilatérale.
Le 20 décembre 2024, le panel rend son verdict : les États-Unis remportent la totalité des accusations. Le panel juge que les mesures mexicaines violent les obligations procédurales d'évaluation des risques de l'USMCA, les normes mexicaines n'ayant pas suivi les protocoles formels requis pour justifier scientifiquement des restrictions commerciales. Cependant, le panel ne juge pas illégales les préoccupations mexicaines, il les invalide simplement comme justification suffisante pour restriction commerciale selon l'accord.
Le 4 février 2025, le Mexique déclare « ineffectives » les dispositions du décret de février 2023 concernant l'importation de maïs OGM pour l'alimentation animale, se mettant techniquement en conformité avec la décision du panel.
Simultanément à l'acceptation de la décision du panel, le Congrès mexicain approuve un amendement constitutionnel interdisant la culture (et non l'importation) du maïs OGM domestique avec 409 voix sur 478. Cette distinction est révélatrice d'une stratégie mexicaine plus sophistiquée. Le Mexique accepte la défaite commerciale (conformité USMCA concernant l'importation/usage) tout en reconquérant l'autonomie réglementaire domestique via une codification constitutionnelle que l'USMCA ne peut contester (la culture domestique n'étant pas une restriction commerciale transfrontalière).
L'anatomie des rapports de force asymétriques
L'offensive américaine contre le moratoire mexicain sur le maïs génétiquement modifié illustre un déploiement coordonné des leviers de la guerre économique contemporaine. D'abord, une mobilisation sectorielle massive s'est opérée autour du lobbying agricole américain. Bien que Bayer-Monsanto soit restée en retrait médiatique depuis l'acquisition de 2018, la firme s’est appuyée sur une coalition industrielle plus large incluant Corteva, AgriScience et CropLife America pour activer les grandes organisations agricoles américaines à savoir la NCGA, le US Grains Council et l'American Farm Bureau représentant les intérêts de centaines de milliers d'agriculteurs cultivant du maïs génétiquement modifié. Cette mobilisation sectorielle a généré une pression politique massive sur le Congrès et l'administration Biden.
Le gouvernement américain a ensuite fonctionné comme le bras armé juridique et diplomatique de ces intérêts privés. Via l'USTR, le Département de l'Agriculture et l'EPA, une coordination État-entreprises s'est opérée, révélée notamment par des correspondances gouvernementales montrant comment l'industrie a proposé directement à l'USTR d'utiliser l'USMCA comme instrument. L'USMCA lui-même, traité multilatéral censé faciliter le commerce équitable, a été transformé en instrument de contrainte forçant le Mexique à abandonner une politique publique légitime. Bien que le mécanisme de règlement des différends ne soit pas intrinsèquement biaisé, il s'appuie sur des normes épistémologiques (le Codex Alimentarius et les standards SPS) largement élaborées dans un contexte de consensus scientifique international sur l'équivalence substantielle des OGM autorisés. Un consensus auquel contribuent 188 États membres du Codex, mais dont les protocoles d'évaluation reflètent historiquement les approches réglementaires américaines et de certains pays européens. Le fardeau probatoire se place sur le Mexique (prouver le risque) plutôt que sur les États-Unis (prouver l'innocuité), créant ainsi une asymétrie institutionnelle qui favorise de facto les approches permissives envers les OGM.
Ainsi, le panel a imposé une définition restrictive de la « science », excluant les préoccupations liées à la précaution, à la biodiversité, au patrimoine culturel et à la souveraineté alimentaire. Mexico a présenté un dossier de plusieurs centaines de pages compilant plus de 1200 références scientifiques via le CONAHCYT, mais le panel les a jugées insuffisantes non pour défaut de qualité scientifique intrinsèque, mais parce que le Mexique n'avait pas conduit une évaluation formelle des risques selon la méthodologie prescrite dans le cadre d’USMCA.
-Contraintes structurelles mexicaines : au-delà de la pression américaine
La défaite mexicaine face au maintien du maïs transgénique américain révèle les limitations stratégiques d'un État moyen face à une grande puissance. Ces contraintes structurelles dépassent largement la question agro-technique pour soulever l'enjeu fondamental de la souveraineté substantielle dans les architectures de dépendance économique contemporaines.
L'asymétrie commerciale constitue le premier vecteur de cette fragilité. Avec des exportations vers les États-Unis approchant 500 milliards de dollars en 2024 (environ 80% des exportations mexicaines totales) face à des importations de maïs américain de 5,6 milliards de dollars, le Mexique dispose d'une marge de négociation théorique qui s'évapore face à la diversification des marchés américains et à la différence structurelle d'échelle économique. Toute mesure de rétorsion affecterait davantage l'économie mexicaine que son homologue américaine, transformant tout conflit commercial en rapport de force asymétrique où la vulnérabilité reste du côté mexicain.
Au-delà de la diplomatie commerciale, l'absence d'alternatives d'approvisionnement consolide cette dépendance. Le secteur d'élevage mexicain en expansion requiert 24,5 millions de tonnes de maïs annuellement, dont seuls 2,9 millions proviennent de la production domestique. Ni l'Argentine ni le Brésil ne disposent des capacités logistiques et commerciales pour substituer aux volumes américains, leurs exportations étant structurellement orientées vers les marchés asiatiques. Cette contrainte physique rend toute rupture avec les fournisseurs américains techniquement irréalisable à court-moyen terme.
Par ailleurs, les divisions internes mexicaines affaiblissent la cohérence stratégique du pays. L'industrie mexicaine d'élevage, représentée par la Confédération nationale des organisations d'éleveurs (CNOG), dépend fortement du maïs transgénique bon marché pour maintenir sa compétitivité. Consciente de cette dépendance, elle s'est ouvertement opposée aux mesures protectionnistes du gouvernement AMLO. Cette fracture entre les grands éleveurs industriels et les petits producteurs de maïs traditionnel fragmente le front domestique lors des négociations internationales. Elle révèle que la « souveraineté alimentaire » n'est pas un objectif unanimement partagé, mais plutôt un enjeu cristallisant les conflits de classe au sein de la société mexicaine.
Enfin, le panel de l'USMCA n'a pas rejeté les arguments mexicains faute de rigueur scientifique, mais en imposant un standard de preuve irréaliste. Il exigeait une démonstration quantifiée du risque avant que ce risque ne devienne irréversible — une exigence quasi impossible à satisfaire pour les menaces environnementales à long terme. Le problème s'avère structural : les normes internationales régissant ces questions (Codex Alimentarius, standards SPS) sont dominées par des approches réglementaires favorables aux OGM. Cette domination crée un biais implicite où la « science acceptée » reproduit les positions américaines et européennes plutôt que de refléter une véritable neutralité scientifique.
La stratégie mexicaine post-février 2025 révèle une reconnaissance pragmatique de ces limites. En acceptant la défaite commerciale tout en codifiant constitutionnellement l'interdiction de culture domestique, le Mexique matérialise une souveraineté alimentaire dans un domaine que l'USMCA ne peut techniquement atteindre, transformant la contrainte en repli tactique. Néanmoins, cette « victoire » constitutionnelle demeure largement symbolique : aucune culture commerciale OGM n'était autorisée depuis 2013, et le Mexique reste structurellement dépendant du maïs américain OGM importé annuellement.
Enseignements stratégiques : nouvelle phase de la guerre économique
En termes d’enseignements, cette séquence révèle le déploiement d'une stratégie de verrouillage technologique. Le contrôle des semences mondiales via des brevets combiné aux herbicides propriétaires créent une dépendance perpétuelle. À l'échelle nationale, cette dépendance technologique efface la souveraineté alimentaire. Le Mexique demeure importateur quels que soient les décrets, sauf s'il reconstruit ses capacités de production interne. Un projet qui prendrait des décennies et nécessiterait des investissements massifs dans les infrastructures agricoles, les systèmes d'irrigation et les chaînes logistiques que le gouvernement mexicain n'a pas actuellement considéré comme une priorité budgétaire.
Cette séquence met également en exergue que L'USMCA fonctionne comme une arme de contrainte pour plusieurs raisons. En premier lieu, l'asymétrie juridique favorise les États possédant des ressources légales massives, les coûts d'arbitrage international (experts juridiques, consultants scientifiques, frais de panel) représentant des millions de dollars que le Mexique doit mobiliser à chaque contentieux. De plus les exceptions sont définies restrictivement, privilégiant la facilitation du commerce ; enfin le « regulatory chill » dissuade les pays d'adopter des mesures susceptibles d'être contestées
Cependant, le Mexique démontre aussi qu'un État peut contourner ce piège via la codification constitutionnelle soustrayant certains domaines à l'arbitrage commercial. Cette stratégie de « constitutionnalisation défensive » pourrait inspirer d'autres États moyens cherchant à préserver des marges d'autonomie réglementaire face aux obligations commerciales, bien que son efficacité dépende de la capacité à différencier juridiquement les mesures domestiques (culture) des restrictions commerciales (importation).
Enfin, la bataille sur ce qui constitue une politique « basée sur la science » s'avère profondément politique. Les États-Unis définissent la science de manière opérationnelle et réductionniste (toxicologie standard, données FDA/EPA), tandis que le Mexique invoque une science plus large (principe de précaution, santé environnementale, savoirs traditionnels et risques écosystémiques à long terme). Ainsi, le conflit ne porte pas sur la présence ou l'absence de "science", mais sur la légitimité comparée de deux cadres épistémologiques, l'un privilégiant la preuve de danger avéré, l'autre la prudence face au potentiel danger irréversible. Les traités commerciaux internationaux ont institutionnalisé le premier au détriment du second.
Géopolitique des semences et limites de la « victoire »
Avec la séquence de février 2025, s'achève un cycle de confrontation commerciale. Un duel tactique marqué par une victoire américaine commerciale (conformité USMCA) mais une victoire mexicaine constitutionnelle (interdiction culture domestique). Le Mexique demeure importateur dépendant du maïs américain pour l'élevage, validant la contrainte économique américaine. Mais il préserve le choix politique de ne pas cultiver domestiquement des OGM, reconquérant une forme de souveraineté alimentaire dans son domaine de contrôle direct.
Néanmoins, cette "double victoire" dissimule une asymétrie fondamentale : la victoire américaine est substantielle (maintien de 5,6 milliards USD de commerce annuel et blocage de toute alternative réglementaire mexicaine crédible), tandis que la victoire mexicaine est symbolique (formalisation constitutionnelle d'une interdiction de culture déjà effective depuis 2013). La souveraineté formellement "préservée" ne modifie en rien la dépendance structurelle.
Au-delà du cas mexicain, cette séquence révèle une architecture générale de pouvoir. Les États moyens, insérés dans des chaînes de dépendance technologique et commerciale, ne peuvent exercer une souveraineté réglementaire substantielle que dans les interstices laissés par les traités commerciaux. Leur marge de manœuvre stratégique se réduit ainsi à un arbitrage inconfortable : d'un côté, la conformité commerciale pour préserver l'accès aux marchés ; de l'autre, la résistance symbolique par la constitutionnalisation de principes qui restent sans effet pratique immédiat.
Cette séquence préfigure les batailles futures sur le contrôle des ressources génétiques, le verrouillage technologique par brevets, et l'instrumentalisation des traités commerciaux. La « géopolitique des semences » constitue un front majeur où la biodiversité agricole rivalise avec l'énergie et la technologie comme enjeu de puissance géopolitique. Ainsi, la séquence étudiée nous démontre que cette géopolitique ne sera jamais « gagnée » unilatéralement mais reproduira perpétuellement des confrontations entre dépendance structurelle et reconquête tactique de souveraineté.
Romain Vitre (SIE29 de l’Ecole de Guerre Economique)
Sources
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura : FAO reconoce a la Milpa Maya como un Sistema Importante del Patrimonio Agrícola Mundial | FAO en México | Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura. Home | Food and Agriculture Organization of the United Nations [en ligne]. [sans date] [consulté le 15 novembre 2025]. Disponible sur : https://www.fao.org/mexico/noticias/detail-events/es/c/1616723/
Avinews : https://avinews.com/en-mexico-preven-caida-de-89-en-la-produccion-de-maiz-para-este-2024/
Nature : https://www.nature.com/articles/nature740
The guardian : https://www.theguardian.com/business/2021/feb/16/revealed-monsanto-mexico-us-glyphosate-ban
Resilience : https://www.resilience.org/stories/2021-12-08/mexico-scores-historic-legal-victory-in-defense-of-native-corn/
IARC : https://www.iarc.who.int/featured-news/media-centre-iarc-news-glyphosate/
Gouvernement mexicain : https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5679405&fecha=13/02/2023#gsc.tab=0
USTR : https://ustr.gov/countries-regions/americas/mexico
« regulatory chill » : https://www.memoireonline.com/09/18/10329/m_L-egalite-des-armes-dans-le-cadre-de-l-arbitrage-investisseur-etat11.html
CR451 :https://cr451.fr/intelligence-economique-et-guerre-de-linformation/
Berkeley : https://newsarchive.berkeley.edu/news/media/releases/2001/11/29_corn.html
Nature : https://www.natureinstitute.org/article/johannes-wirz/the-case-of-mexican-maize
IARC : https://www.iarc.who.int/featured-news/media-centre-iarc-news-glyphosate/
Bilaterals : https://www.bilaterals.org/?revealed-monsanto-owner-and-us